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海门环保执法实施“双随机”抽查机制的做法与思考
发布日期: 2016-10-08 16:03:43 字号:[ ][打印内容][关闭窗口]

2016年5月,李克强总理在全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上要求,“双随机、一公开”监管应全面推开。为创新政府管理方式,规范市场执法行为,营造公平竞争的发展环境,推动大众创业、万众创新,海门市环保执法探索建立了随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的“双随机”抽查工作机制,旨在进一步加强事中事后监管。

一、环保“双随机”机制的主要做法

为贯彻落实环保部《关于污染源日常环境监管领域推广随机抽查机制的实施方案》(环办〔2015〕88号)文件要求,海门市环保局于2016年年初制定发下了《2016年度污染源日常环境监管工作方案》,确定了海门市环境保护“双随机”监管的范围及对象、监管内容、监管方式、抽查比例和监管要求等内容。

一是污染源分级管理。海门市环保局按照分级分类管理的原则,将3348家企业信息录入电脑中作为随机检查对象,其中73家为重点排污单位、3275家2015年度环保大检查确认的其他工业企业和畜禽养殖企业为一般污染源单位(其中,小微工业企业2157家,畜禽养殖场企业1118家)。对重点排污单位按照每季度25%的比例进行抽查,对一般排污单位按照在编在岗环境监察人员1:10的比例每年进行抽查。

二是纪检监督保密严格。纪检监察全面采用参与抽查单位和监察中队抽取工作。在日常环境监管实施前,要求随机抽查单位和监察中队实施严格保密制度,违反保密规定的,对泄密者和相关责任人员予以通报批评、暂扣或回收环境监察执法证、调离执法岗位,党纪规定进行处理。真正做到“双随机”。

三是监察监测同步联动。工作方案规定,对抽查到的重点污染源企业,环保部门将安排环境监察和环境监测人员同时进行现场监察和监测。在现场检查时,环境监察人员进行现场勘验,编制监察记录,环境监测人员则对企业的废水废气进行同步采样和监测,出现污染排放超标的情况,第一时间对企业进行查处。

四是执法透明信息公开。现场检查使用移动执法设备,现场制作《污染源现场监察记录》,按照信息公开的要求,通过环保官方网站等向社会公开污染源随机抽查结果和案件情况,接受社会监督。将随机抽查结果纳入市场主体的社会信用记录,增强随机抽查的威慑力。

根据实施方案,在每季度结束前5个工作日内,采用摇号方式抽取下一季度抽查单位名单和检查人员。每季度对全市73家重点源实现全覆盖检查;一般排污单位确定抽查270家,平均每季度抽取68家左右。海门市环保部门于2015年年底、2016年3月底、6月底采取电脑抽签的方式,分别随机抽取了2016年第一季度、第二季度和第三季度污染源日常监管的企业和监管人员。每季度随机抽取重点污染源和一般污染源共86家企业作为现场监管对象。截止目前,海门市监察大队已全面完成上半年随机监察工作。

二、环保“双随机”抽查机制的成效

环保“双随机”抽查机制是海门市环境监察方式的重要创新举措及重大执法方式转变。双随机抽查全程留痕,违法行为查处结果信息公开,确保环境违法问题整治到位、处罚到位、移交移送到位、责任追究到位。同时,对不同排污类型企业分别采取适当的随机抽查方法,能实现执法成本最小化和执法效能最大化,能避免环保部门长时间“定人定场”的执法风险,也可杜绝过去企业因抽查时间固定,可进行临时准备,规避检查的可能性。主要成效有:

一是杜绝了人情执法等问题的产生。通过“双随机”抽取,打破过去属地监管模式,监管人员和监管对象的监管关系是临时的而不是固定的,只限于此次抽查行动,除此之外发生“交集”和“接触”的概率较少,破解了属地监管人员因“固定化执法”而产生的“人情监管”问题;由于“双随机”抽查的检查人员来自不同的基层分局,因此人为选择监管对象,人为选择处罚力度在制度上存在的可能性大为削弱,营造了相对公平公正公开的检查环境。

二是有效反应本地区环境污染的真实情况。在过去属地监管,固有人员执法的情况下,会出现群众投诉某环保分局执法不力,对企业环境污染的真实情况调查不仔细等现象。今年实施“双随机”抽查以来,上半年共抽查了172家监管对象。其中重点污染源36家,抽查结果发现19家企业存在污染防治设施建设不到位、污染排放不正常等问题,12家正常,5家停产,环保部门对存在超标排放的3家企业实施了行政处罚,处罚金额69.3万元,另对3家企业进行了约谈;一般污染源136家,发现58家企业存在污染防治设施建设不到位、未验收、污染排放不正常等问题,37家正常,4家停产,5家关闭,2家转行已无生产行为,另有30家企业因无法找到具体地址和联系方式而未能进行现场监察。真实反映了区域环境现状。

三是提升了环保部门的执法形象。首先,在往年采用属地监管模式开展抽查工作时,抽查工作或多或少地存在因“与当地企业较为熟悉”、“经济指标”、“属地政府”等各方面压力等导致检查工作推进不理想,检查结果认同度、真实度不高。而实施“双随机”抽查机制后,大部分企业因对监管人员不熟悉而更加严肃认真地对待检查,对检查结果的认同度较以往有大幅提升。其次,实施跨区域人员随机,同一检查组的检查人员来自不同分局,在相互监督的基础上相互竞争、相互学习,在实战中相互取长补短,促使自身监管水平迅速提升。同时,通过监察和监测人员随机,在对抽查对象进行动真碰硬的监管后,使检查人员认识到随机抽查的严肃性,并对本市266家企业2015年的环境行为综合评定,评出绿色企业5家,蓝色企业220家,黄色企业31家,红色企业2家,黑色企业8家。充分利用环境行为信息评定结果,对红色和黑色企业实施了信贷限制,使企业感知到信用监管的巨大影响,在思想上真正接受了信用监管新理念。“双随机”的公开、公平、公正,不仅使被抽查企业心服口服,还引起了地方党委、政府的高度关注,取得了较好的社会舆论效果,树立了良好的执法形象。

三、“双随机”抽查机制面临的问题

虽然环保“双随机”抽查机制有效避免了随意执法、任性执法等现象,但在实际操作过程中,还存在诸多问题。

一是抽查概率不理想。由于原污染源日常环境监管工作中“国家重点监控企业每月监察一次,一般污染源每季度监察一次”的监管频次要求不再执行,而2016年列入海门市环保抽查范围的共计3275家,数据量大范围广,通过电脑摇号抽出的部分养殖企业和小型生产企业因规模太小进行环境监察的意义不大,还有的因无法找到具体地址和联系方式而未能进行现场监察,对一些存在一定污染的一般污染源却因未能抽中而不能实行定期的监管,存在潜在环境隐患。

二是行政成本花费大。“双随机”制度根本目的在于通过抽查异地化杜绝寻租行为的发生,但海门市总面积1148.77平方公里,100.06万人 (2013年末),下辖12个区镇,个别地区地域跨度较大。如海门市海永镇地处东南区域,且需要通过轮船摆渡才能到达,从市局出发至少需要一个半小时。若市场主体分布较分散,车改后又不存在专门的驾驶员,执法人员对本辖区外的市场主体总体情况和具体分布不熟悉,而区镇小型企业大部分登记不详,导致检查人员往往要花费较多的时间和精力查找企业地址,或者需要当地监管人员引领,无效检查时间花费较多,原本上午可以检查两户的计划,有时候只能勉强完成一户。大大增加了行政执法成本。

三是监管风险有所增加。海门市环保“双随机”机制还在初步探索实施阶段,因此出现了对需要责令改正和采取后续跟进措施的实施主体不明确,而导致“双随机”检查人员与属地基层分局互相扯皮而“踢皮球”的现象。由于“双随机”的检查工作在得出检查结论后就算基本结束,后续监管工作仍由属地基层分局开展。在实际工作中,因为检查人员水平不一,对同一行为的判断会产生不同的理解,有些在“双随机”抽查中认定的违法行为,属地监管人员不一定认为符合督促改正的尺度。势必造成一定的履职风险。

四、“双随机”抽查机制的建议

鉴于海门市环保部门在实际工作中发现的问题,笔者提出以下建议:

一是准确定位抽查对象。将一般污染源企业和小微企业甚至“失联”、“死亡”企业放在一个盘子里进行抽查,无疑降低了一般污染源企业被抽查的概率,而随机抽取的环保监察意义甚微的企业,实际上也是行政资源的一种浪费。因此,应该将不同情况的企业做分类处理,然后按照污染情节的轻重调整适当的抽查比例,真正做到不放过任何一家污染性企业、保护好正常运营的小微企业、放弃无意义的无生存能力企业,节省行政成本。

二是着力提高业务水平。“双随机”是随机生成监察人员、随机生成监察企业,可能面对的是不甚了解的企业、不懂的行业。因此,要结合自身业务素质的实际,通过抓好岗位自学补短,才能适应“双随机”执法工作的需要。同时,要抓好以老带新,提升能力。考虑到一些工业污染源类型差异大、污染因子不一的实际情况,要抓好实践中执法的以老带新;针对行业门类较多的实际,在开展“双随机”执法工作上,注重合理调配人员,不断在实践中强化能力的提升。

三是职责边界要明确。“双随机”检查人员与属地基层分局的工作人员之间的关系要厘清。防范可能出现的由于职责边界不明确而导致后续监管工作不力。环境污染不是一蹴而就,不是一次临时性检查就能立竿见影的,必须将随机抽查与后续监管紧密联系起来,真正做到随机检查不随性,后续监管不拖拉。对在双随机抽查中发现企业的问题,要跟踪进行检查,定期到企业,看其是否落实环保部门提出的要求,督促企业整改到位。有的企业被群众举报后,虽然短时间内解决了问题,但一段时间后又出现反复。监察人员对这类企业必须讲清楚法律规定和整改的期限,不怕麻烦,力求取得实效,提升群众对环保工作的满意度。


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