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政府购买公共法律服务的实践与思考
发布日期: 2016-06-07 10:59:29 字号:[ ][打印内容][关闭窗口]

近年来,面对经济结构多元化、社会阶层多样化、利益诉求复杂化的发展趋势,现代政府逐渐认识到应积极改进社会治理方式,改革政府政治管理体制。尤其随着人民精神文化水平的提高,群众对党和国家、政府出台的某项政策、措施、法律法规的敏感度越来越高。因此,我们经常能看到许多如拆迁安置、上访闹访缠访、突发性事件、自然灾害、环境污染、招商引资受骗、决策失误等社会矛盾。这些社会矛盾大多隐藏着大量纷繁复杂的法律问题。谁来为解决这些矛盾提供法律支撑?政府法制办?还是公检法司等部门?政府法律服务的需求不断增加,服务种类的不断拓展,服务范围的不断延伸,使得依靠现有政府职能部门法制科室提供的法律服务已远远不能满足其深层次要求;公检法司日常工作非常忙碌,法官等法律专业人士处理案件就已应接不暇,根本无法真正从始至终跟进政府的每一项决策。政府行政体制改革要求通过大力推进依法行政来最终实现法治政府。因此,政府向社会购买公共法律服务,既是政府职能转变的应有之义,也是现代公共服务体系建设的必要环节,更是现代国家法治文明的重要体现。

一、政府购买公共法律服务的推行

2016年3月22日,中央全面深化改革领导小组第二十二次会议审议通过《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》,意见强调,在党政机关、人民团体、国有企事业单位普遍建立法律顾问制度和公职律师、公司律师制度,是落实全面依法治国的重要举措。事实上,这不是中央第一次提出推行政府法律顾问制度,也不是第一次提出依法治国理念。早在2000年党的十五届五中全会时,就审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》,建议对加强法治建设,落实依法治国方案提出了明确要求;2014年党的十八届四中全会提出,积极推行政府法律顾问制度,建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥作用。去年年底,中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》也再次对建立政府法律顾问队伍提出了明确要求。

二、政府购买公共法律服务的实践

江苏省海门市为实现政府职能转变,加快服务型法治政府建设,更好地为经济社会发展提供优质高效的法律服务,按照“公益、均等、优质、普惠”的要求,坚持平台建设和队伍建设两手齐抓、政策创新和机制优化同步推进,基本构建出“政府主导、财政支撑、覆盖城乡和社会各领域、惠及全民”的公共法律服务体系,积极构筑“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的“善治”格局。律师参与行政复议委员会、律师陪同行政首长出庭应诉、“一综多专”矛盾大调解等工作,成为海门创新社会治理的品牌与亮点。

一是出台方案重保障。2014年,海门市委常委会讨论通过《海门市建立政府购买公共法律服务新机制改革方案》和《关于进一步加强基层专兼职调解员队伍建设的意见》,并出台了《全市公共法律服务工作管理考核制度(细则)》、为政府购买公共法律服务提供机制体制保障。据调查了解,海门市政府购买公共法律服务共分为4大类27项,其中依法行政类共5项,法制宣传类共7项,服务群众类共8项,专项服务类共7项。具体来说,公共法律服务主要有:政府决策咨询论证,政府规范性文件的咨询、起草、论证,政府重大基础设施项目的投资法律建设,知识产权保护,征地拆迁安置,涉法信访接待,矛盾纠纷调解,社区法律服务,农村法律服务等。这些项目均通过市公共资源交易中心上市,通过竞争性谈判、邀请招标、询价等方式,统一向社会购买法律服务。截至目前,海门市已实现市级、区镇、村居(社区)公共法律服务实体运作平台建成率100%,政府购买公共法律服务纳入率100%,服务人员配备率100%,成为全省样板。2015年11月份,海门市被国家知识产权局认定具备国家知识产权示范城市资格,2016年国家知识产权示范城市通过公示,标志着海门市将成为江苏中北部第一个县市级国家知识产权示范城市。

二是资金到位落实处。海门市将公共法律服务纳入市、区镇两级财政预算,并完善法律援助、普法宣传经费动态增长机制,为全市公共法律服务提供必要的经费保障。设立1060万元专项资金,对公共法律服务的平台打造、基层建设、队伍培训、运作模式等内容,进行了顶层设计与科学规划,将全市民主法制改革和民生福祉建设推向新的纵深。其中,公共法律服务所需经费列入市财政预算;市政府组成部门主要负责人“一对一”法律服务经费纳入部门财政预算;区镇主要领导“一对一”法律服务经费纳入区镇财政预算;中心社区法律服务经费纳入相关街道财政预算;商会法律服务由总商会自行解决。在推进专兼职调解员队伍建设上,海门市主要根据区镇人口数量和矛盾纠纷实际情况,通过政府购买法律服务方式,为全市配备40名专职调解员,每人每年给予2万元专项补助。同时开展村居稳定工作竞赛,按每村居平均2万元的标准设立奖励基金。海门市还出台了《公共法律服务经费管理制度》,对海门市公共法律服务情况进行监督和考核,对成绩突出的个人和单位予以奖励,对服务不到位的要求限期整改。

三是搭建平台扩影响。优化公共法律服务,离不开平台建设的有效支撑。海门市坚持科学发展,建立了市社会管理服务中心、特殊人群管理“三中心一基地”、法治文化广场、军营法治林、涉军维权工作站等实战平台,系统性整合资源,协同化创新运作,为广大群众提供信访、调解、维权、普法等公共法律服务。打造公共法律服务“实战平台”。有效整合司法行政各项职能,结合12348公共服务平台建设,建立融法律援助、公证服务、法制宣传为一体的市级公共法律服务中心,为群众提供“窗口化”、“一站式”法律服务。全面建立公共法律服务岗,在市信访局、人武部、妇联等部门和医患纠纷调处中心、交通事故矛盾纠纷调处中心、消费者协会等机构设立公共法律服务岗,现场为群众提供法律咨询和法律服务。区镇以司法所为依托,整合法律服务资源,建立融法律援助、公证服务、法制宣传、人民调解为一体的镇乡级公共法律服务中心,为群众提供优质、高效的法律服务。各村居(社区)以便民服务中心为依托,按照“一村居(社区)一法律顾问”的布局,建立制度统一、流程规范的司法行政服务站,为群众提供方便、快捷的法律服务。同时,各村居(社区)以村民小组为单位,按照网格化管理模式,配备法律服务需求信息员,及时收集整理群众法律所需,着力提高法律服务的针对性。搭建公共法律服务“空中平台”。在广播电台、电视台开辟公共法律服务专栏,为广大市民提供足不出户的空中法律服务。依托通讯企业,定期群发法律服务短信,发挥短信在公共法律服务中的辐射优势。加强公共法律服务“12348”专线建设,随时接受市民的法律诉求。建设公共法律服务“数字平台”。建立“海门市公共法律服务网上办事大厅”、微博直通车、微信平台以及法律服务便民电子导航等,将公共法律服务体系与新一代信息化基础设施平台深度融合,为政府机关、企事业单位、社会团体以及家庭和个人同步提供在线法律咨询、法律援助、人民调解、公证服务等。

三、政府购买法律服务的思考

虽然各地都在积极探索加快政府购买公共法律服务,但总体而言,政府购买公共法律服务仍处于初级阶段,社会各界的认识普遍不足,市场发育不够完善、介入程度并不深入等问题。因此,笔者认为应从以下几个方面完善。

一是厘清职责边界明确定位。由司法局作为推进公共法律服务体系建设的实施主体,会同编办等相关部门进一步梳理行政机关职责边界,结合实际编制政府公共法律服务职能转移事项目录,按照政府主导、社会协同、专业发展、项目合作的原则,鼓励和引导更多的社会力量参与公共法律服务。为社会组织参与法治建设,加快政府部门职能转移提供参照。

二是建立完善监督考评机制。建立健全法律服务标准和质量评价机制、监督机制、失信惩戒机制。凡是列入政府购买的公共法律服务项目,都需要进行监督和绩效评估。通常由购买方在合同完成之后出具评价,这样对法律援助、人民调解等有着更为严格的考评导向。一旦监督考评机制不健全,公共法律服务的质量将变得有待商榷,有条件的地区还可以引进独立第三方组织进行专业评估,以确保每一个政府购买法律服务项目都发挥出应该的水平和服务效率。

三是均衡各级政府资金投入。在百姓维权、基层社会治理、社会矛盾纠纷化解、重大突发事件处置等领域,还存在公共法律服务不规范、专业队伍总量不足和分布不均衡等状况。这与各级政府的资金投入是息息相关的。乡镇一级政府对公共法律服务意识淡薄,对工业农业的资金投入相当,对法律服务的投入却并不足。有的购买资金甚至远远低于市场均价,这既不符合市场规律,也难以体现政府提供法律服务的诚意,最终影响了公共服务的质量。这些地区往往社会治理水平不及其他重视购买公共法律服务的政府。

四是提高民众懂法用法意识。据调查发现,在信访部门引入政府购买法律服务效果并不显著,因为上访人员信访不信法的观念根深蒂固,在社会律师和部门领导同时在场的情况下,上访人往往选择向领导诉说遭遇,他只想通过上访这种救济途径达到自己的目的。在这种情况下,政府购买法律服务就成为一种资源浪费现象。因此,提高民众懂法用法意识非常关键。我们应把法治理念融入到百姓的生产生活中,形成全社会法律意识和法治信仰的大环境。这对于推动公共法律服务的发展有着巨大的促进作用。

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